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行业风采 Case

朱霞:城市轨道交通PPP项目的绩效考核

日期: 2021-04-13
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引言

   城市轨道交通项目的全方位成功,体现在社会效益和经济效益两方面,例如客流量高、建设运营费用的节约、对居民出行模式的优化、通过对城市交通的优化重塑城市空间等,同样城市轨道交通项目的失败也体现在社会、经济效益两方面,例如吸引不到足够客流、运营费用远远超出预计等,绩效考核的目标则是要通过绩效考核来促成项目的成功。本文针对城市轨道交通PPP项目专业复杂、投资额大、投资回报机制灵活的特点,对此类项目的绩效考核进行了初步的分析。

   正文

   一、目前城市轨道交通PPP项目的绩效考核设计

   为研究目前国内城市轨道交通PPP项目的绩效考核,对国内城市轨道交通PPP项目的前期资料查阅后发现,基本都在PPP项目合同中规定了对项目公司的建设要求、运营要求。建设要求一般包括质量、工期、成本等,运营要求一般包括了运营质量、设备维护、运营安全等方面的内容。

   但不同的城市轨道交通PPP项目在绩效考核部分的设计方面各有侧重,以下为几个城市轨道交通PPP项目在绩效考核设计方面的案例。

   案例一、x市轨道交通线路PPP项目的绩效考核体系包含建设期绩效考核、维护期绩效考核及预期综合成本水平考核。建设期绩效考核指标包括质量、工期、安全生产、文明施工、环境保护、应急处置几项;维护期绩效考核包括使用者满意度、质检部门的后续跟踪检测、维保养护服务质量、成本控制几项。

   在投资回报机制设计上,社会资本按照社会资本预期回报率报价数值和施工责任成本报价值(类似工程造价下浮率)获得相应回报。

   案例二、s市轨道交通线路PPP项目的绩效考核。在投资回报机制设计上,社会资本每年获得的投资回报与线路年度客流量的增减比例挂钩,具体如下:

   实际年投资回报率=中标年投资回报率×(1+分配年度客流量同比增长率÷100)

   基于此,此项目绩效监测由市财政局根据具有法定资格的社会中介机构出具的年度财务审计报告测算线路客流量年度同比增长率。

   案例三、h市轨道交通在绩效评价指标部分,分为运营服务指标(分为乘客满意率、车辆正点率、有效乘客投诉率、电梯可靠度、车辆服务可靠度、车站清洁率)、运营安全指标(分为乘客伤亡、车辆冲突脱轨分离、拥挤踩踏事故指标、大面积停电事故、列车运营图兑现率、乘客出入闸机可靠度)、运营设备服务指标(分为自动售票设备故障率、自动充值设备故障率、信号系统故障率、供电系统故障率、屏蔽门故障率、车辆系统故障率、列车退出正线故障率)几项,总分为100分。另外,当出现乘客重大伤亡事故时,绩效评价为0分。

   在投资回报机制设计上,社会资本按照社会资本年平均投资回报率(投标报价数值)获得相应回报。

   案例四、y市有轨电车项目。该项目在绩效考核部分的设计上,主要包括客运服务指标、设施设备运营指标、安全管理考核指标和其他考核指标,并体现在每四年一次的中期评估中。

   同时,该项目的投资回报机制为运营服务费用=影子票价*客流量=客票收入+非票务收入+政府补贴。政府补贴采用固定数额的方式进行。即中标社会资本根据本项目的建设成本、融资成本、运营成本、合理利润等的综合预测,按照采购文件的要求对政府补贴总金额进行报价,政府按照中标社会资本报价确认的政府补贴金额向项目公司支付运营补贴。

   此项目的投资回报机制实质为按客流量获得相应回报,激励社会资本提升项目客流量。

   可以看出,在进行绩效考核指标设计时,当项目资金回报机制不同时,其绩效考核指标体系的侧重点是不同的,但同时也反应出,目前城市轨道交通PPP项目的绩效考核设计时缺乏行业绩效考核标准,主观性比较强。

   二、城市轨道交通PPP项目绩效考核的目标及要点分析

   (一)城市轨道交通 PPP项目绩效考核的目标

   政府基础设施项目推行PPP模式的初衷,一方面是对于政府来说,要以相对较小的财政支出获得相对较大的社会和经济效益,另一方面是对于社会资本来说,要通过自身建设效率、运营效率的发挥,获取相应的回报。这也就意味着,PPP的核心是政府和社会资本的共赢,那绩效评价的目标正是来评估项目的运作是否真正达到了双方的共赢。

   (二)目前政策

   目前国家相关政策中,对PPP项目绩效考核/绩效评价的相关规定如下:

   表1 目前PPP政策中有关绩效考核/评价的部分

   



    国家政策

   


    绩效评价阶段

   


    绩效评价内容

   


    《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 》财金[2014]76号

   



    项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等

   


    《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知 》财金〔2014〕113号

   


    项目移交完成后

   


    项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等

   


    《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》财金[2016]92号

   


    PPP项目全生命周期内

   


    按照事先约定的绩效目标对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价

   


    《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资[2014]2724号

   


    项目实施过程中

   


    公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等

   


    项目实施结束后

   


    项目的成本效益、公众满意度、可持续性等

   


    《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》发改投资[2016]2231号

   


    运营绩效评价

   


    定期对项目运营服务进行绩效评价;中期评估

   


    项目移交完成后

   


    PPP项目全生命周期的效率、效果、影响和可持续性

   



   (三)城市轨道交通PPP项目绩效考核的要点归纳

   根据上述政策,并结合个人对PPP项目的理解,城市轨道交通PPP项目绩效评价有如下几个要点:

   绩效评价/考核的阶段:涵盖项目全生命周期,包括项目建设期、运营期和移交阶段。

   绩效评价/考核的内容:建设质量、运营质量、建设及运营安全、成本效益(可持续性和公众满意度区取决于上述几项)

   绩效考核/评价应与项目回报机制相结合设计:绩效考核系统不仅包括建设期、运营期绩效考核指标的设定,投资回报机制的设计本质上也是一种绩效考核,而且内含在投资回报机制中的绩效考核也更有效率。对于按照客流量补贴、按照车公里补贴和按照可用性补贴的项目来说,由于在投资回报机制中,已经分别内含了对客流量、车公里、可用性的激励和评价,其绩效考核的侧重点将各不相同。

   使用者付费项目是否需要绩效考核:一般认为,对于政府付费项目来说,绩效考核结果用于确定政府付费的数额,那么对于使用者付费项目来说,不存在政府付费时,同样需要绩效考核,对于项目公司来说,当项目回报全部来自于使用者付费时,会为了追求回报收益的最大化,通过不断提高运营质量来提高使用者付费的数额,这也体现了PPP项目的实质,即激励社会资本不断提高运营效率。但是PPP项目的所有权一般属于政府,合作期满后,项目的所有权和运营权还将交回给政府,移交期的项目质量决定了今后项目的可持续性,因此对于使用者付费项目来说,仍然需要进行对项目质量进行考核,以确保项目的可持续性,但此时考核的侧重点会与政府付费项目有所不同。对于轨道交通项目来说,由于票务收入有限,往往难以覆盖项目的建设运营成本,政府可行性缺口补助普遍存在。但在A+B包的项目设计中,按照客流量进行补贴时,从社会资本/项目公司的角度可以看作是使用者付费项目,在投资回报机制中,已经内含了对客流量的考核,但仍然需要对建设质量等内容进行综合考核。

   三、城市轨道交通PPP项目与一般城市轨道交通项目的绩效考核

   (一)一般城市轨道交通项目绩效评价指标体系的构成

   在讨论城市轨道交通PPP项目的绩效考核之前,我们先来看下一般城市轨道交通项目的考核方法。

   1.建设质量的考核

   目前对于一般城市轨道交通工程,有一系列的相关规范来考核建设质量,包括《电梯制造与安装安全规范》、《地铁车辆通用技术条件》、《城市轨道交通信号系统通用技术条件》、《城市轨道交通照明》、《自动扶梯和自动人行道的制造与安装安全规范》、《城市轨道交通自动售检票系统技术条件》、《城市轨道交通通信工程质量验收规范》、《城市轨道交通技术规范》、《城市轨道交通信号工程施工质量验收规范》、《城市轨道交通建设工程验收管理暂行办法》等。

   2.运营质量的考核

   (1)国家相关规定

   轨道交通由于其自身项目特点,在正式运营前需要经过试运营阶段。《城市轨道交通工程试运营基本条件》规定了轨道交通试运营阶段的建设、运营要求。《城市轨道交通运营管理规范》(GBT30012-2013)规定了城市轨道交通项目的运营期标准。

   另外,不同地区还有一些地方性标准对轨道交通项目的建设、运营质量进行考核。

   (2)CoMET、MOPES考核指标体系

   在运营绩效指标的考核上,除上述规范外,目前CoMET和MOPES指标体系也在发挥着重要作用。

   国际地铁协会(Community of Metros,简称CoMET)是一个国际性的地铁基准组织,它是世界上几个规模较大的地铁运营公司结合而成的组织。上海地铁和北京地铁分别于2005年和2008年加入CoMET。CoMET包括一系列几十项的关键绩效指标,周期性地对地铁运营指标进行统计。

   MOPES的全称是Metro OperationalPerformance Evaluation System,意为城市轨道交通运营绩效评估体系。MOPES在2009年3月成立,由中国交通运输协会城市轨道交通专业委员会进行统一管理,主要覆盖了国内大部分城市的地铁系统。MOPES整个评价体系含基础指标2类8个,绩效指标6类75个。基础指标包括线网指标和车站指标,是基础设施的评价数据;绩效指标是指客流指标、运行指标、服务指标、安全指标、能耗指标和成本指标。

   (二)城市轨道交通PPP项目与一般城市轨道交通项目绩效评价的区别

   1.对建设质量的考核应延伸到运营阶段

   城市轨道交通PPP项目在建设质量的考核上,除了需要与一般城市轨道交通项目一样,在建设阶段和竣工阶段按照相关规范,并针对轨道交通项目的特点进行常规的建设考核外,轨道交通PPP项目的建设质量考核还应继续延伸到运营阶段。

   原因在于,轨道交通PPP项目的合作期限一般比较长,建设质量的好坏直接影响运营期的质量和效率,并影响到项目合作期结束后,项目移交给政府方后,政府能否继续高效地运营,因此对于PPP项目来说,对建设质量的考核不应仅仅局限在建设阶段和竣工验收阶段,而应该延伸到运营阶段,并针对运营阶段的建设质量考核结果,调整建设成本部分的政府付费数额。

   2.运营考核指标的设计应符合PPP项目实际

   在对城市轨道交通PPP项目进行考核时,对于影响项目运营质量效率的指标,要重点进行考核,加大在绩效考核指标体系中的权重,例如客流量、列车准点率等;对于政府方特别关注的指标,比如运营安全指标,当指标低于要求时,可直接扣减项目公司的资金回报值。

   城市轨道交通PPP项目一般是单条线路,且设计工作一般在PPP方案实施前由政府方完成或者项目公司完成设计后要经过政府机构的审查审批,因此CoMET和MOPES绩效考核指标中的基础指标(线网指标和车站指标等,例如网络运营长度、车站数量等)和部分不影响PPP项目运营的绩效指标(例如线路/车站最高日客运量)不需要在PPP项目中进行考核;当年度运营成本的付费数额已在PPP项目合同中约定为确定数值时,对于一些只影响社会资本运营效率,不影响政府付费数额的指标(例如司机数量指标)也可以不作重点考核。

   四、如何使城市轨道交通PPP项目的绩效考核更有效率

   轨道交通项目的全方位成功,体现在社会效益和经济效益两方面,例如客流量高、建设运营费用的节约、对居民出行模式的优化、通过对城市交通的优化重塑城市空间等,同样轨道交通项目的失败也体现在社会、经济效益两方面,例如吸引不到足够客流、运营费用远远超出预计等,绩效考核的目标之一就是要通过绩效考核来促成项目的成功。

   (一)绩效考核的层次

   绩效考核有三个层次,第一个层次是政府对项目公司层面,基于PPP合同,政府对项目公司进行考核,并基于此,政府向项目公司进行阶段性可行性缺口补助的付费,考核重点在于项目质量和合同履约情况。第二个层次是政府VFM层面,项目是否真正物有所值,在项目实施前的物有所值阶段,采用预测值预判项目是否物有所值,到了项目实施阶段,需要根据项目真实数据来判断项目是否真正物有所值。第三个层次是站在社会经济整体角度,考察项目的投入和产出。

   (二)城市轨道交通PPP项目各层次绩效考核指标的设计

   对于第一个层次,政府对项目产出的考核,在PPP前期设计阶段(方案阶段和合同阶段),应针对城市轨道交通项目专业多、难度大、周期长的实际特点,从质量和效益两方面设计项目的产出考核指标。质量方面包括建设质量、运营质量,即按照国家和地方相关规范、规定的要求,对项目建设、运营质量进行考核;效益方面包括社会效益和经济效益,经济效益包括项目的票务收入和非票务收入,社会效益则体现在项目的日均客流量等指标上。为保障项目在运营阶段能顺利进行,在绩效考核指标的设计上,要全面考虑轨道交通各个专业的实际情况,合理设计全面、可行的绩效考核指标体系。

   并且,在除了绩效考核指标体系的设计,投资回报机制的设计是更合理、更有效率的绩效考核。比如,当政府依据客流量和协议票价对项目进行补贴时,不需要对客流量进行考核,社会资本就会自觉通过运营质量的提升来促进客流量的提升,比单纯对运营质量进行考核要有效率的多。

   针对目前城市轨道交通PPP项目的几种补贴模式,当按照客流和协议票价补贴模式时,考核重点应放在建设、运营质量的考核上;当按照车公里法补贴模式时,考核重点应兼顾对客流量的考核,以确保项目效益的发挥;当按照可用性补贴或现金流补贴模式时,如果运营成本没有在前期确定下来,还应考虑对运营成本的考核。

   在具体考核指标体系的设计上,要针对项目的具体特点,结合相关规范标准及一般城市轨道交通项目的运营绩效考核指标,结合投资回报机制的设计,对每个城市轨道交通PPP项目的绩效考核指标进行综合、全面、系统、有针对性的设计。

   对于第二个层次,政府VFM层面的考核,其实是建议在第一个层次考核的基础上,第一个层次确认了项目的产出,在政府VFM层面通过政府投入的测算,确认项目投入产出比,并与一般城市轨道交通项目进行横向对比,确认PPP模式应用的效果,并以此为依据,为项目后续运营提供依据。

   对于第三个层次,社会经济整体角度的考核,不光要从政府角度来评估项目,还应从政府、社会资本、项目公司整体角度来对项目进行评估。PPP项目并不是政府要将风险无原则地推给社会资本,而是要有效率地实现风险共担。例如,极端情况下,政府支出得到控制,但项目公司支出严重超支,结果导致社会资本的亏损,此时政府获得的“物有所值”并不是真正的物有所值。

   (三)有关轨道交通PPP项目绩效考核设计的两个问题

   1.目前轨道交通技术标准及规范还不完善。

   在轨道交通项目方面,一些相关技术标准及规范目前还处于待编或亟待修编的状态。这就要求在PPP项目在前期方案设计时,应考虑到这一情况,在PPP实施方案及项目合同中约定对未来项目建设质量、运营质量的考核应随着相关规范、标准的完善而完善。

   2.不同类型轨道交通项目的绩效考核设计不能一概而论。

   市域铁路、城际铁路等在广义上虽然与城市轨道交通同属轨道交通范畴,但市域铁路、城际铁路在线路方案、车辆制式、运营组织等诸多方面与城市轨道交通线路有很大的不同,对建设质量、运营质量的要求也很不一样,因此不同类别的项目在PPP绩效考核指标的设计上也要进行区分,针对项目实际有效设计PPP项目的绩效考核体系。

   来源: 财政部PPP中心


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