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依法监理 改革提升 促进公路建设健康发展——《公路工程施工监理规范》修订解读

日期: 2016-09-26
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   2016年7月22日,交通运输部发布了新修订的公路工程行业标准《公路工程施工监理规范》(JTGG10-2016,以下简称新版《监理规范》),将于10月1日起施行。本规范是对原《公路工程施工监理规范》(JTGG10-2006,以下简称2006版《监理规范》)的全面修订。
  修订背景
  适应工程监理制改革方向
  工程监理制度是我国改革开放以来逐步引进、建立、推行的一项行之有效的基本工程管理制度。《中华人民共和国公路法》第二十三条规定:“公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度、招标投标制度和工程监理制度。”
  1986年开工的西(安)三(原)一级路、1987年开工的京津塘高速公路率先实行了国际化的菲迪克工程监理制,至今已经有30年了。1995年交通部发布了我国第一部公路工程施工监理规范,2006年进行了第一次修订,目前已实施了10年。1995年年底,我国高速公路通车里程只有2141公里,2005年年底为4.1万公里,2015年年底突破12万公里。公路工程施工监理规范的发布实施,适逢我国公路建设高峰、跨越式发展期,有力地指导、规范了公路工程监理工作行为,为落实工程监理制度、保证工程质量安全发挥了不可替代的重要保障作用,促进了我国公路建设事业的健康有序发展。
  当前,我国正处于全面深化改革时期,为深入推进交通运输改革、全面推行现代工程管理、提高公路建设管理水平,交通运输部于2015年4月发布了《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》(交公路发〔2015〕54号,以下简称《若干意见》),提出要完善公路建设管理四项制度,即落实项目法人责任制、改革工程监理制、完善招标投标制和强化合同管理制。
  公路工程施工监理规范作为一项具有政策性和管理性、以规范监理行为为主的行业标准,不同于一般的设计、施工技术规范,与工程建设管理制度、法律法规等关系密切,需要不断适应改革发展的要求。2006版《监理规范》存在监理定位不明确、职责交叉不清晰、责任权利不匹配、工作流程不顺畅等问题,应进行修订完善,以与工程监理制的改革方向相适应,与新的法律法规相协调。为此,根据《交通运输部办公厅关于下达2014年度公路工程行业标准制修订项目计划的通知》(厅公路字〔2014〕87号),部公路局组织开展了新版《监理规范》的编制工作。
  本规范的修订和发布实施,是落实工程监理制改革的支撑手段、配套措施和重要步骤。2014年9月,交通运输部副部长冯正霖在全国公路建设管理体制改革座谈会上明确要求,要“修订《监理规范》,引导监理回归‘工程咨询服务’的本质属性。”
  针对近几年有关公路工程监理方面的一些疑问,如“要不要监理?为谁监理?谁来监理?”等,《若干意见》已经给出了明确的答案。而本规范是对“监理什么?怎么监理?”两个问题的最新阐释。
  修订思路及原则
  加强现代工程管理完善监理工作机制
  本次监理规范修订的基本思路是:以服务交通运输科学发展、安全发展为指针,以加强现代工程管理、深化监理制度改革为统领,以法律法规为依据,坚持目标和问题导向,进一步调整完善监理工作机制,规范监理工作及参建各方行为;以工程质量、安全为重点,突出程序控制、工序验收和检验评定,精简旁站、抽检和内业工作量,落实监理对施工质量、安全问题的否决权,提高监理工作有效性。
  修订过程中,按照“总结、继承、完善、提高”的方针,坚持和贯彻了目标导向原则、问题导向原则、继承性原则、协调性原则、先进性原则和成熟性原则,积极听取各方意见建议,广泛吸纳有关研究成果,紧密结合有关法规变化方向,体现了依法监理、认真负责、与时俱进的发展要求。
  《若干意见》指出,“调整完善监理工作机制。监理工作应改进方式,以质量、安全为重点,加强程序控制、工序验收和抽检评定,加强对隐蔽工程和关键部位的监理,精简内业工作量,明确环境监理和安全监理工作内容,落实对质量安全等问题的监督权和否决权。”本次修订很好地落实了这些要求,为改革措施的落地提供了良好基础。
  修订的主要内容
  以“职责+流程”为主线突出质量安全环保
  公路工程建设具有点多、线长、面广、规模大、投资高、周期长以及“线形+层状”等典型特征,公路工程监理必然需具有适应这些特征的规律和要求。新版《监理规范》以“职责+流程”为主线,突出质量、安全和环保等重点,形成完整链条体系,对有关内容进行了全面修订。
  1.适应改革发展方向和定位,明确了咨询服务属性、代表建设单位、总监负责制、自行监理等方面的要求。《若干意见》强调,“明确监理定位。工程监理在项目管理中不作为独立的第三方,监理单位是对委托人负责的受托方,按合同要求和监理规范提供监理咨询服务。”“引导监理企业……提供高层次、多样化的管理咨询服务。” 
    新版《监理规范》在术语中将监理定义为监督管理及咨询服务活动,总监办的职责包括提供建设单位委托的其他工程管理咨询服务。在基本规定中明确代表建设单位实施监理及实行总监负责制,在总则中提出了对自行监理的要求,以适应改革发展的需要。
  2.明确监理工作主体和职责,调整了总监办、驻地办的主要职责,增补了安全、环保监理方面的内容。《若干意见》强调,“明确监理职责和权利。监理工作是项目建设管理工作的重要组成部分。监理单位根据项目建设管理法人要求,按照合同约定的权利和义务,依法、依合同开展监理工作。” 
      新版《监理规范》严格了设置驻地办的条件,规定100公里以上的高速公路、一级公路工程可设驻地办;调整了监理人员组成和人数配备的基本要求,将2006版《监理规范》中按每年每5000万元建安费配备监理工程师1名,提高到7500万元;按照监理单位、监理机构、总监办、驻地办以及监理人员等区分了监理工作主体,而2006版《监理规范》中统称为监理工程师。
  3.规范监理程序和内容,进一步理顺了监理工作流程和时序。按照施工准备、施工、验收与缺陷责任期三个阶段明确了监理工程内容和程序,从审批施工单位的申请开始、到签发有关文件结束,线条清晰。
  新版《监理规范》减少、合并、调整了事前的审批、审查事项,将事前的审批、审查事项由15项减少到9项。如将审批分项分部工程开工申请、审查施工组织及人员配备、审查施工方案及主要工艺等三项合并为一项“审批分部分项工程开工申请”。补充了监理计划、监理细则的具体内容要求。
  4.调整监理工作机制。根据《若干意见》“调整完善监理工作机制”的要求,新版《监理规范》突出重点、抓住关键、丰富手段,明确了以巡视为主的现场监理工作方式,提出了检测见证和信息化管理等要求,精简了旁站项目,减少了测量、验证、抽检等项目和频率。
  新规范规定,在施工过程中监理机构应对施工单位主体责任落实情况、施工合同执行情况和质量安全等保证体系运行情况进行监督检查。旁站项目的要求由2006版《监理规范》中的“宜”修改为“应”,以表示严格。对监理抽检的项目进行了调整,工程实体质量抽检针对分项工程中的关键项目和结构主要尺寸,不再是全部实测项目,同时强调抽检“应在施工单位自检合格的基础上”进行。据初步测算,可以减少抽检工作量60%以上。
  5.精简质量评定和内业工作量。监理机构检验评定工程质量的范围由分项工程调整为分部工程,优化了检验评定和监理资料内容的要求,实现内业工作量降低。
  经与《公路工程质量检验评定标准》等的修订进行协调,由监理独立进行的工程质量检验评定范围由分项、分部、单位工程,调整为分部、单位工程,内业资料将大幅度减少。据分析,规范修订后此项内业工作量将减少约70%。
  6.强化监理工作原则和否决权。增补了监理工作基本原则的要求,强化了监理机构处理工程质量安全问题的权责,补充了质量问题处理的具体规定。
  我国推行公路工程监理制度后,早期总结提出了“严格监理、热情服务、秉公办事、一丝不苟”的监理原则,纳入了《公路工程施工监理办法》和1995版《监理规范》。后来,演变形成“严格监理、优质服务、公正科学、廉洁自律”的职业准则,但未在2006版《监理规范》中体现,本次修订提出了“公正、科学、诚信、自律的原则”,作为监理工作的基本遵循。
  为落实监理对质量安全等问题的否决权,在基本规定中明确了要求施工单位整改和向监管部门报告等内容,并在质量、安全、环保监理中进行了细化。
  7.缩减机电工程和合同管理内容。新版《监理规范》明确了机电工程监理的特殊内容,大幅删减了重复的条文;规范了合同事项管理的内容,将2006版《监理规范》中“合同其他事项管理”一节单独作为一章,并将审查工程分包、人员配备和机械设备等内容移入。
  2006版《监理规范》第9章“机电工程监理”中的内容多属重复和引用。根据调研、对比分析和实际工作需要,全部删减了重复和引用的内容,突出、保留了确需增加的3项内容,即软件开发监理、系统检验测试和试运行期监理。
  8.其他主要修订内容。本次规范修订梳理了监理记录的格式和内容,增补了《抽检记录》,增补了抽检、检测见证、监理日志等术语;按《公路工程标准编写导则》等规定全面改写了条文说明,并将编印可操作性的实施手册。
  修订后,本规范结构体系完整,“五控两管”内容齐全、有机结合,事前审批、过程控制、事后验收工作流程清晰,以巡视为主的现场监理方式更加适用,旁站项目明晰、工作用表适中、技术内容翔实,针对性、适用性、可操作性较强。
规范宣贯需要注意的问题
  新版《监理规范》的宣传、贯彻、执行不但涉及监理企业、监理人员,也与交通运输主管部门、质量监督机构、项目法人以及施工单位紧密相关,特别是项目法人,要严格执行法律法规、落实建设管理体制改革意见,加大监理规范的宣贯力度,保证监理规范落地、见效。同时,针对执行过程中的有关问题,可及时向编制组反馈。
  对于按照《若干意见》改革精神采用自管模式的项目,有关行业管理部门和建设管理法人应正确对待和执行《监理规范》。首先,《若干意见》已经明确,要“坚持和完善工程监理制,更好地发挥监理作用”,并非取消工程监理制。其次,自管模式是指“由项目建设管理法人统一负责项目的全部建设管理工作和监理工作。项目建设管理法人必须具备相应的管理能力和技术能力,并配备具有相应执业资格的专业人员,能够完成项目管理全部工作,包括《公路工程施工监理规范》规定的相关工作,对项目质量、安全、进度、投资、环保等负总责。”不允许以自管为名不执行工程监理制和《监理规范》的有关规定。
  对于目前正大力推广采用的政府和社会资本合作模式(PPP模式),其实质是一种筹融资方式,以及相应采用的项目管理模式,并不影响工程监理制度的实施,也不影响本规范的适用。项目管理中具体的监理职责和权限,仍然要按照法律法规的规定,根据项目法人、项目建设管理单位、监理机构和施工单位等的管理实际来确定。
  希望各级交通运输主管部门、公路工程质量监督管理机构加强对监理规范贯彻、落实情况的监督检查。

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